2015-09-25
KWARTALNIK Prawo i Środowisko, numer 2 (82) 2015
Restytuowany w latach
dziewięćdziesiątych, po długiej i żmudnej batalii, samorząd terytorialny jest
dziś trwałym elementem systemu władzy publicznej w Polsce. Ustawodawca
wyodrębnił go spośród innych podmiotów społecznych nadając mu osobowość
publicznoprawną i powierzył do samodzielnej realizacji znaczną część zadań o charakterze
publicznym. Przenoszenie części uprawnień władczych państwa na inne podmioty
życia zbiorowego wiązało się z ewolucją poglądów na miejsce i rolę państwa w
systemie władzy. Rozwój sytuacji międzynarodowej po II wojnie światowej
doprowadził do tego, że najważniejszym celem społeczności międzynarodowej stało sie dążenie do
zachowania względnej równowagi społecznej. Osiągnięcie zakładanego celu
oznaczało w praktyce kooperację różnych instytucji, grup i podmiotów
społecznych działających na podstawie szeregu norm, których najważniejszym
zadaniem stało się organizowanie życia zbiorowego i kierowaniem nim. Rodząca
się nową sytuację trafnie ujął A.
Lutrzykowski stwierdzając, że oto państwo przesunęło się na "ławeczce
władzy" ustępując część miejsca nowym konstytucyjnie upodmiotowionym
strukturom społecznym[1].
Podmiotami, które w szczególny sposób predysponowane były do przejęcia od władzy państwowej części zadań ze sfery
publicznej były przede wszystkim instytucje samorządowe - samorząd
terytorialny, zawodowy, gospodarczy - ale także inne w postaci fundacji,
stowarzyszeń, różnego rodzaju zrzeszeń czy wreszcie związki zawodowe.
Wieloletnie doświadczenia państw,
szczególnie zachodnioeuropejskich, pokazały wyraźnie, że instytucją, która jest
w stanie sprostać postawionym zadaniom jest samorząd terytorialny. Udział
instytucji pozapaństwowych w wykonywaniu zadań publicznych służy pełniejszemu i
zdecydowanie bardziej efektywniejszemu dyskontowaniu społecznej aktywności[2]. Oto
bowiem, społecznościom lokalnym, powierza się prawo będące jednocześnie
uprawnieniem, do zarządzania istotną częścią zadań z zakresu administracji
publicznej.
Samorząd
terytorialny realizuje dwa rodzaje zadań: własne wynikające z prawa
podmiotowego samorządu, oraz zlecone przez administrację rządową. Druga grupa zadań, określana także jako
zadania powierzone, jest wykonywana przez samorządy na podstawie porozumień
zawartych z właściwymi organami administracji rządowej lub innymi jednostkami
samorządu terytorialnego. Zadania zlecone realizowane są ze środków finansowych
przekazanych na ten cel przez administrację rządową. Wykonując zadania mające
zaspokoić potrzeby i oczekiwania mieszkańców, samorządy mogą korzystać ze środków prawnych, właściwych władzy
państwowej, w tym ze środków o charakterze władczym[3].
Jednostki samorządu terytorialnego realizują wszystkie zadania, które nie są
wyraźnie zastrzeżone na rzecz innych podmiotów. Ustawa o samorządzie gminnym, w
art. 6 ust. 1 wymienia te, które wynikają z życia zbiorowego mieszkańców[4]. Są
to zadania realizowane samodzielnie ze środków wypracowanych przez jednostkę
samorządową. W świetle wymienionej
ustawy do zadań własnych gminy zaliczone zostały sprawy dotyczące:
1.
ład przestrzenny, gospodarka
nieruchomościami, ochrona środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej;
2.
utrzymanie gminnych dróg, mostów, ulic i placów; organizacja ruchu drogowego;
3.
wodociągi
i zaopatrzenie w wodę, kanalizacja, usuwanie i oczyszczanie ścieków
komunalnych, utrzymanie czystości i porządku, urządzenia sanitarne, wysypiska i
unieszkodliwianie odpadów komunalnych, zaopatrzenie w energie elektryczną i
cieplną oraz gaz;
4.
lokalny transport zbiorowy;
5.
ochrona zdrowia;
6.
pomoc społeczna, w tym ośrodki i zakłady
opiekuńcze;
7.
gminne budownictwo mieszkaniowe;
8.
edukacja publiczna;
9.
kultura, w tym biblioteki gminne,
instytucje kultury, ochrona zabytków i opieka nad zabytkami;
10.
kultura fizyczna i turystyka, w tym tereny
rekreacyjne i urządzenia sportowe;
11.
targowiska i hale targowe;
12.
zieleń gminna i zadrzewienia;
13.
cmentarze gminne;
14.
porządek
publiczny i bezpieczeństwo obywateli, ochrona przeciwpożarowa i
przeciwpowodziowa, w tym wyposażenie i utrzymywanie gminnego magazynu
przeciwpowodziowego;
15.
utrzymanie gminnych urządzeń użyteczności
publicznej oraz obiektów administracyjnych;
16.
polityka prorodzinna, w tym zapewnienie
kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej i prawnej;
17.
wspieranie i upowszechnianie idei
samorządowej, w tym tworzenie warunków do działalności i rozwoju jednostek
pomocniczych, wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej;
18.
promocja gminy;
19.
współpraca z organizacjami pozarządowymi;
20.
współpraca ze społecznościami lokalnymi i
regionalnymi innych państw.
Zgodnie
z postanowieniem ustawodawcy, każda gmina w Polsce, bez względu na swoją
wielkość, musi wykonać ustawowo nałożone na nią zadania. Są one opatrzone
klauzulą obowiązkowości i należą do kategorii zadań własnych o szczególnym
charakterze. Obowiązkowość realizacji zadania polega na konieczności jego
wykonania, np. utrzymanie czystości i porządku w gminie[5].
Ustawodawca wyodrębnił także grupę zadań własnych bez obligatoryjnego
charakteru ich realizacji, co oznacza, że gmina może odstąpić od ich realizacji
jeśli nie posiada odpowiednich środków finansowych na ich wykonanie bądź
wystąpiły inne okoliczności uniemożliwiające władzom samorządowym podjęcie
działań na rzecz realizacji zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty. Tak
skonstruowany przez polskiego ustawodawcę katalog zadaniowo-kompetencyjny gmin
oznacza, że bez względu na swoją wielkość muszą one dysponować odpowiednim
aparatem administracyjnym, ekspercko przygotowaną kadrą oraz odpowiednimi środkami finansowymi
pozwalającymi na zabezpieczenie realizacji powierzonych zadań[6].
Członkostwo
w strukturach Unii Europejskiej wymusiło na wszystkich podmiotach władzy
publicznej konieczność implementowania norm unijnych. Oznacza to, że wspólnoty
samorządowe w państwach Unii powinny
brać czynny udział w rozwiązywaniu problemów życia zbiorowego, wykonując je w
imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, urzeczywistniając w ten sposób
ideę demokratycznego ładu ustrojowego. Jeśli zatem, to samorząd lokalny w
państwach Unii Europejskiej jest instytucją odpowiedzialną za realizację zadań
wynikających z życia zbiorowego mieszkańców, pojawia się takie oto pytanie: czy
aparat samorządowy w Polsce jest zdolny do implementowania norm unijnych?
Pytanie to jest szczególnie ważne i uzasadnione w kontekście przejęcia przez
polskie gminy zadań związanych z gospodarką odpadami. I choć sam temat - z
punktu widzenia estetyki - jest lekko nieprzyjemny, to nie ulega wątpliwości,
że dla wszystkich gmin w Polsce jest to wielkie wyzwanie.
2.
Nowe zadania - nowe problemy
Ustawa
z dnia 1 lipca 2011r. nowelizująca ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w
gminach[7],
główną odpowiedzialność za prawidłową organizację systemu gospodarki odpadami
komunalnymi powierzyła lokalnym władzom
samorządowym. Oznacza to, że podobnie jak w innych państwach Unii, samorząd
odpowiedzialny został za tworzenie, utrzymanie i rozwój lokalnej gospodarki
odpadami, która - zgodnie z unijnymi wytycznymi - powinna ukierunkowana być na zmniejszenie
ilości odpadów komunalnych, w tym odpadów ulegających biodegradacji kierowanych
na składowiska, jak i wzrost poziomu odzysku i recyklingu surowców i materii
organicznych. Funkcjonujące w Polsce -
do czasu nowelizacji wymienionej
wcześniej ustawy - rozwiązania w tym obszarze okazały się być niewystarczające,
by móc spełniać wymogi Unii Europejskiej w zakresie ochrony środowiska.
Rzeczpospolita
Polska jako kraj członkowski UE, została zobowiązana w szczególności,
przepisami dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów,
do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzi i środowiska przed
szkodliwymi skutkami spowodowanymi przez działania z zakresu gospodarowania
odpadami, poprawy skuteczności gospodarowania odpadami, zachowania zasobów
naturalnych, zapewnienia odpowiedniego unieszkodliwiania oraz odzysku odpadów
oraz ograniczenia wytwarzania odpadów. [8] Również
z przepisów innej dyrektywy Rady z dnia 26 kwietnia 1999 r. w sprawie
składowania odpadów, wynika konieczność ograniczenia ilości odpadów komunalnych
ulegających biodegradacji kierowanych do składowania w stosunku do masy tych
odpadów wytworzonych w 1995 r. [9] Do
2015 r. Polska zobowiązana została do wprowadzenia selektywnego zbierania
odpadów przynajmniej takich jak: papier, metal, tworzywa sztuczne i szkło, a do
2020 r. do ponownego wykorzystania i recyklingu takich odpadów: jak papier, metal, tworzywa
sztuczne i szkło pochodzących z gospodarstw domowych i w miarę możliwości z
innych źródeł, pod warunkiem, że te strumienie odpadów są podobne do odpadów
pochodzących z gospodarstw domowych, i osiągnięcie minimum 50 %. Również do 2020 r. Polska została także
zobowiązana unijnymi przepisami do ponownego wykorzystania, recyklingu i innych
sposobów odzyskiwania materiałów, w odniesieniu do innych niż niebezpieczne
odpadów budowlanych i rozbiórkowych, minimum
70 % ilości wytworzonych odpadów.
Zgodnie
z art. 6 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 1994 r. w
sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych, Polska musi osiągnąć określone poziomy odzysku w liczbie min.
60 % (w tym recyklingu - min. 55 %) odpadów opakowaniowych oraz ograniczyć
ilości odpadów przeznaczonych do składowania[10].
Przepisy
Ustawy z dnia 13 września 1996r.o utrzymaniu
czystości i porządku w gminach, przed nowelizacją z 2011r., określały obowiązki
poszczególnych uczestników systemu zagospodarowania odpadów komunalnych to jest
właścicieli nieruchomości, gmin, przedsiębiorców odbierających odpady komunalne
od właścicieli nieruchomości[11] . I tak, obowiązkiem samorządu gminnego, było zapewnienie
czystości i porządku na terenie gminy oraz stworzenie warunków niezbędnych do
ich utrzymania. Zadania te gmina wykonywała poprzez:
1. tworzenie
na swoim terenie warunków do wykonywania prac związanych z utrzymaniem
czystości i porządku lub zapewnią wykonanie tych prac przez tworzenie
odpowiednich jednostek organizacyjnych,
2. zapewnienie
budowy, utrzymania i eksploatacji własnych lub wspólnych z innymi gminami
stacji zlewnych, instalacji i urządzeń do zbierania, transportu i
unieszkodliwiania zwłok zwierzęcych lub ich części a także szaletów miejskich,
3. zapobieganie
zanieczyszczeniu ulic, placów i terenów otwartych by nie zalegało na nich
błoto, śnieg, lód,
4. określenie
wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe,
5. organizowanie
ochrony przed bezdomnymi zwierzętami,
6. udostępnienie
mieszkańcom na stronie internetowej informacje o podmiotach zbierających zużyty
sprzęt elektryczny i elektroniczny i adresach punktów zbierających ten sprzęt,
7. zapewnienie
zbierania, transportu i unieszkodliwiania zwłok bezdomnych zwierząt,
8. znakowanie
obszarów dotknięte lub zagrożonych chorobą zakaźną zwierząt.
Główny
ciężar zadań związanych z gospodarką odpadami komunalnymi obciążał zatem
mieszkańców, a wójt, burmistrz lub prezydent miasta sprawowali tylko nadzór nad
ich realizacją, posiadając stosowne kompetencje w zakresie wydawania decyzji
nakazujących wykonanie określonego obowiązku.
Organ
wykonawczy samorządu gminnego, w drodze decyzji, wydawał zezwolenia na
prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od
właścicieli nieruchomości, w których określał miejsca odzysku lub
unieszkodliwiania odpadów komunalnych zgodnie z wojewódzkim planem gospodarki
odpadami. Gminy posiadały także
kompetencje do określania, w drodze uchwały rady wymagań, jakie powinien
spełniać przedsiębiorca prowadzący działalność w zakresie odbierania odpadów
komunalnych od właścicieli nieruchomości ubiegający się o uzyskanie zezwolenia,
o którym była mowa w uchylonym art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września
1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Informacje zawarte w
uchwale, która stanowi akt prawa miejscowego, musiały zostać podane do
publicznej wiadomości w terminie określonym w
Ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i
niektórych innych aktów prawnych[12].
Gminy
miały prawo do przejęcia w drodze uchwały, na podstawie akceptacji mieszkańców
wyrażonej w przeprowadzonym uprzednio referendum gminnym, obowiązków
przedsiębiorców związanych z odbieraniem i transportem odpadów komunalnych, od właścicieli nieruchomości
wraz z przejęciem tych obowiązków. Wówczas,
rady gmin, ustalały opłatę ponoszoną
przez właścicieli nieruchomości za ich wykonywanie, co w dużej mierze
odpowiadało systemowi wprowadzonemu nowelizacją Ustawy u.c.i.p.g.
W
tym miejscu należy przypomnieć, że problematyka gospodarowania odpadami
komunalnymi była uregulowana także w innych ustawach. W Ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach,
w art. 3a określono zadania własne gmin w zakresie gospodarki odpadami
komunalnymi polegające w szczególności na zapewnieniu objęcia wszystkich
mieszkańców gminy systemem odbierania odpadów komunalnych w taki sposób, aby
było możliwe ograniczenie składowania odpadów komunalnych ulegających
biodegradacji, wydzielenie odpadów niebezpiecznych z odpadów komunalnych oraz
osiągnięcie poziomów odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych[13]. Ponadto
gminy zobligowane były do zapewnienia warunków ograniczenia masy odpadów
komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych na składowiska.
W Ustawie z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach
przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie
produktowej i opłacie depozytowej, w art.35 ustawodawca zobowiązał organ
wykonawczy gminy do sporządzenia i przekazania marszałkowi województwa rocznego
sprawozdania zawierającego informacje o rodzaju i ilości odpadów opakowaniowych
zebranych przez gminę lub podmiot działający w ich imieniu oraz rodzaju i
ilości odpadów opakowaniowych przekazanych przez gminę (związek gmin) lub
podmiot działający w ich imieniu do odzysku i recyklingu[14].
Tak
zorganizowany system, w którym gmina sprawowała jedynie funkcje nadzorcze mając
kompetencje dyscyplinujące posiadał wady, które mogły skutkować
niewywiązywaniem się Rzeczypospolitej Polskiej z wymagań stawianych przez Unię Europejską w zakresie ochrony
środowiska.
W
założeniach do nowelizacji Ustawy o u.c.i.p.g. wskazano na następujące obszary
problemowe:
?1)
system odbierania odpadów komunalnych nie
obejmuje wszystkich mieszkańców gminy (w szczególności na obszarach wiejskich);
2) brak zapewnienia osiągnięcia
odpowiednich poziomów odzysku i recyklingu oraz zmniejszenie ilości odpadów
ulegających biodegradacji kierowanych na
składowiska;
3) gmina ma utrudnione możliwości
monitorowania sposobu postępowania z odpadami komunalnymi przez właścicieli
nieruchomości i przedsiębiorców, o czym świadczy zwiększenie ilości nielegalnych
wysypisk odpadów;
4) postępowanie przedsiębiorców z
odebranymi odpadami komunalnymi nie jest prowadzone zgodnie z obowiązującą
hierarchią postępowania z odpadami;
5) aktualny system nie stymuluje
konieczności budowy nowych instalacji do odzysku lub unieszkodliwiania
zmieszanych odpadów komunalnych w sposób inny niż składowanie.?[15]
Wobec
tylu nieprawidłowości było zrozumiałe, że Polska chcąc realizować prawo
wspólnotowe, musi wprowadzić zmiany do systemu gospodarki odpadami komunalnymi.
Zasadnicza transformacja tego obszaru zadaniowo-kompetencyjnego dotyczyła
obligatoryjnego przejęcia przez gminy obowiązków właścicieli nieruchomości w
zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi i odpowiedzialności za powstające
na jej terenie odpady w zamian za opłatę, którą właściciele nieruchomości zamieszkałych lub/i
niezamieszkałych będą uiszczać na rzecz gminy. Oznaczało to wprowadzenie
jednolitych zasad finansowania odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych
na terenie całego kraju.
Kluczowa
zmiana w organizacji systemu gospodarki odpadami komunalnymi dotyczyła
wprowadzonego w art. 3 ust. 2 o u.c.i.p.g.
katalogu szczegółowych zadań gmin w
zakresie utrzymania czystości i porządku na terytorium gminy.
Do
nowych obowiązków będących zadaniem własnym gminy zaliczono:
1. zapewnienie
budowy, utrzymania i eksploatacji własnych lub wspólnych z innymi gminami
regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych,
2. objęcie
wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania
odpadami komunalnymi,
3. zorganizowanie
odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości,
4. ustanowienie
selektywnego zbierani odpadów komunalnych obejmującego co najmniej frakcje
takie jak papier, metal, tworzywa sztuczne, szkło i opakowania wielomateriałowe
oraz odpady komunalne ulegające biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych
ulegających biodegradacji,
5. tworzenia
punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych,
6. zapewnienia
osiągnięcia odpowiednich poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia
i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych
ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania,
7. prowadzenia
działań informacyjnych i edukacyjnych w zakresie prawidłowego gospodarowania odpadami
komunalnymi,
8. dokonywanie
corocznej analizy stanu gospodarki odpadami komunalnymi,
9. prowadzenie
rejestru działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli
nieruchomości,
10.
sporządzanie i przekazywanie marszałkowi
województwa rocznych sprawozdań z realizacji zadań z zakresu gospodarowania
odpadami komunalnymi.
Prócz
przekazania gminom szeregu nowych zadań ustawodawca ograniczył jednocześnie
możliwości ich samodzielnej realizacji. W Ustawie z dnia 20 grudnia 1996r. o
gospodarce komunalnej, ustawodawca wyraźnie wskazał, że zadanie polegające na budowie,
utrzymaniu i eksploatacji regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów
komunalnych oraz odbierania lub/i zagospodarowania odpadów komunalnych od
właścicieli nieruchomości musi być wykonane przez podmioty wybrane po
zastosowaniu procedur konkurencyjnych[16]. Oznacza
to, że gminy stanęły przed nowym wyzwaniem polegającym na zrealizowania
powyższych zadań według nowej formuły.
Do
dnia wejścia w życie nowelizacji Ustawy o u.c.i.p.g., samorządy realizowały wszystkie
zadania w zakresie utrzymania czystości i porządku na swoim terenie przy
zastosowaniu reguł zawartych w Ustawie o gospodarce komunalnej. Same
decydowały, czy dane zadanie będą realizowały poprzez zakład budżetowy, czy też
spółkę prawa handlowego utworzoną przez jednostkę samorządu terytorialnego lub
przystępując do takiej spółki utworzonej z udziałem innych podmiotów, czy też
zlecając wykonanie określonego zadania innym podmiotom. Art. 4 Ustawy o
gospodarce komunalnej kompetencje co do wyboru sposobu i formy prowadzenia gospodarki
komunalnej pozostawił organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego.
Znowelizowana
Ustawa o u.c.i.p.g. wprowadziła w tym zakresie uregulowanie szczególne w
odniesieniu do realizacji dwóch konkretnych zadań tj. zapewnienia budowy,
utrzymania i eksploatacji własnych lub wspólnych z innymi gminami regionalnych
instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych i odbierania lub odbierania i
zagospodarowania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości.
Pierwsze,
z nowych zadań, polegające na budowie, utrzymaniu i eksploatacji regionalnych
instalacji do przetwarzania odpadów musi być zrealizowane przez gminę po
realizowaniu jednej z trzech procedur tj. przeprowadzeniu przetargu na wybór
podmiotu, który będzie budował, utrzymywał lub eksploatował regionalną
instalację lub dokonania wyboru takiego podmiotu, na zasadach określonych w
ustawie z dnia 19 grudnia 2008r. o partnerstwie publiczno-prywatnym lub dokonania wyboru podmiotu na zasadach
określonych w ustawie z dnia 9 stycznia 2009r. o koncesji na roboty budowlane
lub usługi [17].
Dopiero niepowodzenie w wyborze podmiotu według
powyższych procedur daje gminie prawo do zastosowania ogólnych reguł z
ustawy o gospodarce komunalnej, co oznacza, że gmina może samodzielnie
zrealizować to zadanie poprzez zakład budżetowy lub utworzoną przez siebie
spółkę prawa handlowego.
Drugie
z zadań, którego sposób realizacji został uregulowany w sposób szczególny,
dotyczy obowiązku wyłonienia w drodze przetargu przeprowadzonego w trybie
ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. prawo zamówień publicznych, podmiotu, który
będzie odbierał lub też odbierał i zagospodarowywał odebrane od właściciel
nieruchomości odpady komunalne[18].
Znowelizowana
Ustawa o u.c.i.p.g. wprowadziła także wzbudzający kontrowersje przepis art. 6e,
zgodnie z którym spółki z udziałem gminy mogą odbierać od właścicieli
nieruchomości odpady, o ile tak jak pozostałe podmioty zostaną wyłonione w
drodze przetargu. Oznacza to, że gminne jednostki organizacyjne by wziąć udział
w przetargu muszą przekształcić się w spółki prawa handlowego. Wprowadzenie
takiego rozwiązania ustawodawca uzasadnił ?rozwiązaniami
systemowymi, gdyż w takim przypadku zakład budżetowy gminy działa w ramach
osobowości prawnej tej gminy, a tym samy nie dochodzi do powstania zobowiązania
o charakterze cywilnoprawnym, albowiem tego rodzaju zdarzenie prawne, jakim
jest wykonywanie zadań użyteczności publicznej za pośrednictwem zakładu
budżetowego gminy następuje w ramach jednej osobowości prawnej wyr. SN z dnia
15 września 2009r. sygn. akt Akt II UK 416/08)?[19]
.
Przyjęcie
takiej interpretacji spowodowało, że wyłączona została inna obowiązująca w
prawie zamówień publicznych zasada, zgodnie z którą gmina wykonując zadania
własne z zakresu gospodarki komunalnej za pomocą spółki prawa handlowego
utworzonej przez tą gminę, nie stosuje przepisów Ustawy prawo zamówień
publicznych. W tej kwestii wypowiedział
się Urząd Zamówień Publicznych uznając, że ? w świetle definicji zamówienia publicznego, rozumianego jako odpłatna
umowa cywilnoprawna zawierana między zamawiającym i wykonawcą, przy powierzeniu
zadań publicznych własnej jednostce organizacyjnej nie dochodzi w ogóle do zamówienia
publicznego"[20] .
Kolejnym
zadaniem, przed którym stanęły gminy, było ustanowienie na ich terenie,
selektywnej zbiórki odpadów, obejmującej co najmniej następujące frakcje
odpadów: papier, metal, tworzywa sztuczne, szkło, opakowania wielomateriałowe
oraz odpady komunalne ulegające biodegradacji, w tym odpady opakowaniowe ulegające biodegradacji. Przed nowelizacją selektywna
zbiórka odpadów nie była obligatoryjna, a gminy różnie stosowały się do tego
zapisu.
Selektywne
zbieranie zostało zdefiniowane w art. 3 ust.1 pkt 24 Ustawy z dnia 14 grudnia
2012 r. o odpadach,[21] a
definicja ta została przeniesiona z dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z
dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektyw.
[22]Przez
selektywne zbieranie rozumie się czynność, w ramach której dany strumień
odpadów, w celu ułatwienia określonego sposobu przetwarzania, obejmuje jedynie
takie rodzaje odpadów, które charakteryzują się takimi samymi właściwościami i
takim samym charakterem. W przypadku selektywnie zebranych odpadów komunalnych
obowiązuje zakaz ich mieszania ze zmieszanymi odpadami komunalnymi odbieranymi
od właścicieli nieruchomości.
Selektywne
zbieranie wyżej wymienionych frakcji jest powiązane z obowiązkiem osiągnięcia
przez gminy wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia
papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła oraz ograniczenia masy odpadów
komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.
Dla
gmin selektywna zbiórka odpadów wiązała się z koniecznością rozstrzygnięcia, w
jaki sposób gmina ją zorganizuje, czy podzieli zbierane przez mieszkańców
odpady na dwie frakcje ?suchą? i ?mokrą?, czy też zastosuje system składający
się z odrębnych pojemników lub/i worków na poszczególne frakcje. Gminy miały
wątpliwości, czy zbieranie odpadów w systemie dwupojemnikowym stanowi zbiórkę selektywną. W odpowiedzi na liczne
zapytania gmin dotyczące tego problemu, Ministerstwo Środowiska na swojej
stronie internetowej wyjaśniło, że frakcja ?sucha? może być klasyfikowana, w
zależności od składu morfologicznego jako odpad o kodzie 15 01 06 ? zmieszane
odpady opakowaniowe, bądź 20 01 99 ? inne niewymienione frakcje zbierane w
sposób selektywny. Przy takim oddzieleniu frakcji suchej frakcja ?mokra?
zdecydowanie powinna być sklasyfikowana jako odpad o kodzie 20 03 01. W innym
przypadku, frakcja mokra może obejmować wyłącznie odpady kuchenne ulegające
biodegradacji, wówczas jest ona klasyfikowana jako odpad o kodzie 20 01 08,
natomiast frakcja ?sucha? będzie obejmowała wszystkie pozostałe rodzaje
odpadów, wówczas powinna ona mieć przypisany kod 20 03 01.
Organizacja
selektywnej zbiórki odpadów to nie tylko zorganizowanie zbiórki selektywnej u
źródła tj. w gospodarstwie domowym, ale także obowiązek tworzenia punktów
selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób zapewniający łatwy dostęp
dla wszystkich mieszkańców gminy.
W
nowelizacji Ustawy u.c.i.p.g. z dnia 28 listopada 2014r.[23]
doprecyzowano pojęcie punktu selektywnej zbiórki odpadów, który ma mieć
charakter stacjonarny (po rządami poprzedniej wersji przepisów funkcjonowały
mobilne punkty selektywnej zbiórki) i ma zapewnić odbieranie co najmniej
odpadów takich jak przeterminowane leki chemikalia, zużyte baterie i
akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady
wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i
rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także inne odpady komunalne.
Niezwykle
ważnym nowym obowiązkiem gmin jest także przeprowadzanie corocznej analizy
stanu gospodarki odpadami komunalnym oraz składanie marszałkowi województwa i
wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska rocznych sprawozdań z realizacji
zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi. Wprowadzenie tego
obowiązku skutkuje zatem koniecznością zwiększenia zatrudnienia w wydziałach
czy referatach gmin zajmujących się obszarem odpadów komunalnych. To zaś
implikuje wzrost kosztów administracyjnych w gminie, obejmujących: obsługę klientów, obsługę biurową, koszty
druku i wysyłki faktur, windykacji, obsługi składanych przez mieszkańców
deklaracji. Całość kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami
komunalnymi dotyczy nie tylko kwestii administracyjnych, ale także opłat
związanych z odbieraniem, transportem, zbieraniem, odzyskiem i
unieszkodliwianiem odpadów komunalnych. Dodatkowo, gminy ponoszą koszty
związane z tworzeniem i utrzymywaniem punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych.
Nowe
obowiązki wynikające z przepisów
znowelizowanej Ustawy o u.c.i.p.g
zobowiązały władze lokalne do podjęcia siedmiu obligatoryjnych i pięciu
fakultatywnych uchwał. Do uchwały obligatoryjnym charakterze zaliczymy:
1.
uchwała
zmieniająca uchwałę w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na
terenie gminy.
2.
uchwała
w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami
komunalnymi oraz stawki opłaty.
3.
uchwała
dotycząca terminu, częstotliwości i trybu uiszczenia opłat za
gospodarowanie odpadami komunalnymi.
4.
uchwała
dot. wzoru deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie
odpadami komunalnymi składanej
przez właścicieli nieruchomości, w tym terminów i miejsca składania deklaracji.
5. uchwała
w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie
odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania
tych odpadów w zamian za uiszczoną opłatę, w szczególności ilość odpadów
komunalnych, częstotliwość i sposób świadczenia usług.
6.
uchwała
w sprawie górnych stawek opłat, ponoszonych przez właścicieli
nieruchomości, którzy pozbywają się z
terenu nieruchomości nieczystości
ciekłych oraz właścicieli nieruchomości, którzy są
zobowiązani zawrzeć
umowę na odbieranie odpadów komunalnych.
7.
uchwała
dot. wymagań, jakie powinien spełnić przedsiębiorca ubiegający
się o uzyskanie zezwolenia w zakresie
opróżniania zbiorników
bezodpływowych i transportu nieczystości
ciekłych.
Uchwały
fakultatywne obejmują następujące kwestie:
1. uchwała
w sprawie przejęcia od właścicieli nieruchomości wszystkich, albo wskazanych
obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.i.p.g. w zakresie
pozbywania się nieczystości ciekłych oraz art. 5 ust. 1 pkt. 4 u.c.i.p.g.
2.
uchwała
w sprawie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli
nieruchomości, na których nie
zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.
3.
uchwała
w sprawie podziału gminy na sektory.
4. uchwała
w sprawie rodzaju dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie
odbierania odpadów komunalnych oraz wysokości cen za te usługi.
5. uchwała
w sprawie innego sposobu udokumentowania wykonania obowiązków pozbywania się z
terenu nieruchomości nieczystości ciekłych oraz odbierania odpadów komunalnych.
Na 2479 polskich gmin, zgodnie z wynikiem ankiet
przeprowadzonych przez Ministerstwo Środowiska w miesiącu marcu i kwietniu
2013r., 57% gmin miało podjęty komplet uchwał stanowiących podstawę nowego
systemu gospodarki odpadami komunalnymi, 16% nie miało kompletu uchwał a 27%
gmin nie przekazało danych.[24]
Na
dzień 28 czerwca 2013r. umowę z firmą odbierającą odpady posiadały 1972 gminy,
317 miało wyłonionego wykonawcę, 170 było w trakcie procedury przetargowej, a
20 nie zorganizowało przetargu. [25]
Stan
na dzień 27 września 2013 r. przedstawiał się następująco: 2 373 gminy
zawarły umowy z firmami odbierającymi odpady,
20 miało wyłonionego wykonawcę, 69 było w trakcie procedury przetargowej
a 17 nie zorganizowało przetargu.[26]
Mogło
to oznaczać, że gminy nie rozpoczęły z odpowiednim wyprzedzeniem przygotowań do
wdrożenia z dniem 1 lipca 2013r. realizacji nowych zadań w zakresie utrzymania
czystości i porządku. Brak rozpoczęcia przygotowań mógł wynikać z tego, że
gminy oczekiwały na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który uznałby za
niekonstytucyjne nowe przepisy lub nie spodziewały się, że tryb uchwalenia
przez organy stanowiące gmin uchwał będących podstawą funkcjonowania nowego
systemu, będzie wymagał tak wielu zabiegów natury formalnej i politycznej.
Odpowiedzi
na pytanie dlaczego tak się stało, w ocenie autorek, można poszukiwać w
poprawności legislacji (a w zasadzie jej braku), a także w obawach jednostek
samorządu terytorialnego przed nadmierną ingerencją w ich niezależność, oraz w
obawie przed koniecznością samodzielnego finansowania nowych zadań. Zdaniem autorek, jednym z powodów takiej
sytuacji, mogło być zastosowanie w Ustawie o u.c.i.p.g. przepisów powodujących konieczność diametralnej zmiany dotychczas
funkcjonujących rozwiązań, które wprost
przekładały się na zakres działalności gminnych zakładów budżetowych lub spółek
prawa handlowego. Taki stan rzeczy mógł mieć wpływ na skierowanie aż czterech
skarg do Trybunału Konstytucyjnego na znowelizowane przepisy: dwie z nich
złożyły gminy Inowrocław i Świdnik, trzecią posłowie Sojuszu Lewicy Demokratycznej,
a czwartą posłowie Prawa i Sprawiedliwości.
W opinii posłów obu ugrupowań Ustawa z dnia 1 lipca 2011r. o zmianie ustawy o
utrzymaniu czystości i porządku oraz innych ustaw jest niezgodna przede
wszystkim z art. 217 Konstytucji, według którego podatki i inne daniny
publiczne powinny być nakładane, a stawki podatkowe określane tylko w ustawie.
Zdaniem posłów ustawa powinna określać widełki, w ramach których rady gmin,
mogłyby ustalać wysokość opłaty, tak jak dzieje się to z podatkami lokalnym. Sposób
ustalania i nakładania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi
zakwestionowała również Rada Świdnika.
Dodatkowo,
skargi odnosiły się także, do kwestii niezgodności przepisów nakładających na
gminy obowiązek organizacji przetargów na wybór podmiotu, który będzie odbierał
lub odbierał i zagospodarowywał odpady komunalne (art. 6d u.c.i.p.g.), oraz
art. 6e Ustawy, zgodnie z którym spółki z udziałem gminy mogą odbierać odpady
komunalne na zlecenie gminy, w przypadku, gdy zostały wybrane w drodze
przetargu. Przepisom tym, zarzucono ich niezgodność z art. 2, art. 9, art.
16 ust. 2, art. 91 ust. 3, art. 165 i art. 166 ust. 1 Konstytucji RP oraz art.
4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Zarzut niekonstytucyjności został postawiony
także wobec przepisu art.6h Ustawy u.c.i.p.g. regulującego obowiązek ponoszenia
opłaty na rzecz gminy, na terenie której położona jest nieruchomość jako
niezgodny z art. 2 i art. 217 Konstytucji, art. 6m Ustawy u.c.i.p.g. w zakresie
obowiązku składania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami
przez właściciela nieruchomości jako niezgodny z art. 2 i art.184 Konstytucji
oraz art.6k i art.6l Ustawy u.c.i.p.g. jako niezgodny z art.168 w związku z art.84,
art.217 oraz art.2 Konstytucji .
W
dniu 28 listopada 2013r. Trybunał Konstytucyjny rozpoznał trzy z czterech skarg,
dwie poselskie i jedną samorządu świdnickiego uznając, za niezgodne z
Konstytucją jedynie przepisy art. 6k ust. 1 i 2 Ustawy u.c.i.p.g. w zakresie, w
jakim nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami
komunalnymi oraz art. 6k ust. 4 Ustawy u.c.i.p.g. w zakresie, w jakim upoważnia
radę gminy do wprowadzenia zwolnienia przedmiotowego jak i upoważnia radę gminy
do ustanowienia dopłat dla właścicieli nieruchomości. Przepisy art.6k ust. 4 w
zakresach tam wskazanych tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu)
miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.[27]
Trybunał
Konstytucyjny dokonał także oceny poprawności legislacji Ustawy zmieniającej
ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw
w zakresie kluczowych dla zmiany systemu zagadnień tj. możliwości powierzania
odbioru odpadów gminnym zakładom budżetowym, definicji właściciela
nieruchomości, organizacji przetargu na odbiór odpadów komunalnych, powierzenia
gminom kompetencji do stanowienia w formie aktów prawa miejscowego o metodzie,
stawce, terminie, częstotliwości i trybie uiszczania opłaty za gospodarowanie
odpadami komunalnymi. Trybunał Konstytucyjny stwierdził zgodność kwestionowanych
przepisów z normą art. 2 Konstytucji RP ustanawiającą zasadę poprawnej
legislacji. Nie dopatrzył się niezgodności kwestionowanych przepisów z
wyrażoną w art.16 ust.2 w związku z art.166 Konstytucji zasadą samodzielności
jednostek samorządu terytorialnego, która jak stwierdziły wcześniej autorki,
mogła przyczynić się do niechęci samorządów gminnych do wdrażania nowych
rozwiązań.
W
uzasadnieniu wyroku z dnia 28 listopada 2013r. Trybunał Konstytucyjny
stwierdził, że ?w niniejszej sprawie
podstawowe znaczenie ma ugruntowany w orzecznictwie konstytucyjnym pogląd, że
zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie ma charakteru
absolutnego oraz oznacza w szczególności, że: 1) jednostki samorządu
terytorialnego mają określony zakres zadań własnych związanych z zaspokajaniem
potrzeb mieszkańców oraz zadań zleconych określonych przez ustawy; 2) jednostki
samorządu terytorialnego samodzielnie realizują swoje zadania, wyrażając wolę
mieszkańców; 3) ingerencja organów władzy wykonawczej w realizację tych zadań
powinna zostać ograniczona do procedur nadzorczych opartych na kryterium
legalności; jest ona dopuszczalna tylko w wypadkach określonych w ustawach; 4)
ingerencja prawodawcza w sferę samodzielności samorządu terytorialnego wymaga
zachowania formy ustawowej oraz poszanowania zasady zupełności regulacji
ustawowych; 5) wszelka ingerencja w sferę samodzielności jednostek samorządu
terytorialnego musi być zgodna z zasadą proporcjonalności; 6) prawa i interesy
jednostek samorządu terytorialnego podlegają ochronie sądowej (wyrok
z 12 marca 2007 r., sygn. K 54/05, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 25). Wzgląd na
konieczność ochrony innych wartości i zasad konstytucyjnych może uzasadniać i
legitymować dopuszczalność jej ograniczenia. Interpretując w konkretnym wypadku
dokonaną przez ustawodawcę ingerencję w treść zasady samodzielności, Trybunał
Konstytucyjny dokonuje wyważenia racji przemawiających za taką ingerencją,
biorąc w szczególności pod uwagę, czy nie doszło w ten sposób do przekroczenia
jej dopuszczalnych granic (zob. wyrok TK z 9 kwietnia 2002 r., sygn. K 21/01).?[28]
Trybunał
Konstytucyjny nie miał także żadnych wątpliwości, że utrzymanie czystości i
porządku w gminach, w tym zagwarantowanie odbioru odpadów od właścicieli
nieruchomości zostało ukształtowane jako zadanie własne, a zatem jego
finansowanie musi mieć charakter samodzielny i kreatywny. ?Z istoty
zadania własnego samorządu wynika zatem
to, że zakres i sposób jego finansowania winien zawsze być przedmiotem decyzji
politycznej odpowiednich organów, które same decydują o sposobie jego wykonania
w relacji do wykonywania innych zadań własnych?[29]
Kwalifikując
utrzymanie czystości i porządku w gminach jako zadanie własne w rozumieniu art.
166 ust. 1 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że nie oznacza to
nieograniczonej autonomii jednostki samorządu terytorialnego w zakresie
określania zasad, form i finansowania realizacji tegoż zadania. Przejawem
ograniczenia tej autonomii jest właśnie art. 6d i art. 6e u.c.i.p.g., ?które choć ograniczają swobodę jednostek
samorządu terytorialnego wykonywania zadania własnego w zakresie odbierania
odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c
ustawy o utrzymaniu czystości, to jednak przepisy te są uzasadnione w świetle
konstytucyjnych norm i wartości oraz nie stanowią nadmiernej ingerencji
prawodawczej. ?[30]
Reasumując,
należy stwierdzić, że podstawowe założenia, na których został oparty nowy
system gospodarowania odpadami komunalnymi, nie zostały zakwestionowane przez
Trybunał Konstytucyjny, a zatem obawy jednostek samorządu terytorialnego
należałoby uznać za nieuzasadnione.
Trybunał
Konstytucyjny potwierdził jednak bezwzględny obowiązek organizacji przez gminy
przetargów na odbiór odpadów komunalnych.
W pełni uznał także zasadność
zbierania deklaracji od właścicieli nieruchomości przez gminy w ramach nowego
systemu zagospodarowania odpadów komunalnych. Trybunał nie znalazł podstaw do stwierdzenia niezgodności z
Konstytucją RP definicji właściciela nieruchomości i ciążących na nim
obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku na nieruchomości, a także
ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy.
Podtrzymał więc tym samym istniejący obowiązek wnoszenia opłaty za
gospodarowanie odpadami komunalnymi przez właścicieli nieruchomości na
podstawie już podjętych uchwał o wysokości tych opłat. Trybunał orzekł jednak o
konieczności uzupełnienia przez ustawodawcę przepisu art. 6k o określenie
maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Uznał, że
pięciomiesięczny okres funkcjonowania nowych przepisów jest wystarczający do
określenie górnego pułapu tych opłat. W wydanym wyroku Trybunał stwierdził
także, że art. 6k ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu
czystości i porządku w gminach jest zgodny z Konstytucją, a jedynie w zakresie,
w jakim nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami
komunalnymi (pominięcie ustawowe), jest niezgodny z art. 84 i art. 217
Konstytucji. Wobec nieuchylenia tego przepisu przez Trybunał
Konstytucyjny pozostaje on w mocy i nadal stanowi podstawę dla rad gmin do określania
wysokości stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, Trybunał nałożył
również na ustawodawcę obowiązek zmiany przepisów o zwolnieniach przedmiotowych
i dopłatach w terminie 18 miesięcy od daty ogłoszenia wyroku.
Nowelizacja
Ustawy u.c.i.p.g. z dnia 28 listopada 2014r.[31]
miała na celu między innymi doprecyzowanie lub zmianę przepisów, na które w
swoim orzeczeniu wskazał Trybunał Konstytucyjny.
Nowela
listopadowa dokonała doprecyzowania pojęcia ?właściciela nieruchomości?,
wskazano także na kim ciążą obowiązki w sytuacji gdy kilka podmiotów
równocześnie spełnia definicję ?właściciela?. Podmiotem odpowiedzialnym za
obowiązki wskazane w Ustawie u.c.p.i.g. jest podmiot lub podmioty faktycznie
władające nieruchomością. W przypadku nieruchomości zabudowanych budynkami
wielolokalowymi zarządzanymi przez spółdzielnie mieszkaniowe lub wspólnoty
obowiązki obciążają te podmioty. Doprecyzowania powyższe miejmy nadzieje, że
rozwiążą problemy interpretacyjne jakie miały miejsce w tym zakresie.
W
ocenie autorek niniejszego opracowania niezwykle trafną zmianą jest odwrócenie podejścia do ustalania stawek za
zagospodarowanie odpadów w ten sposób, że stawką podstawową stała się stawka za
odpady poddawane segregacji a stawka za nie segregowanie odpadów stała się
stawką ?sankcyjną?. Poprzednie rozwiązanie dawania wyboru właścicielom
nieruchomości, czy będą segregować odpady, czy nie a co za tym idzie ponosić
większa lub mniejsza opłatę wydawały się kłócić z obowiązkiem ustanowienia
selektywnej zbiórki odpadów.
3. Uwagi końcowe
Nowelizacja Ustawy o u.c.i.p.g nałożyła na samorządy lokalne nowe zadania powodując chaos organizacyjny i administracyjn